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Prefácio
A observação do desenvolvimento da humanidade desde suas origens revela um quadro positivo, que gera otimismo. Não se pode ignorar que grandes erros "retardaram ou mesmo suspenderam a marcha da razão, que, com freqüência, como os acontecimentos políticos, fizeram os homens retrocederem à ignorância". Contudo, a observação histórica obriga à concordância com Condorcet: "a natureza uniu indissoluvelmente o progresso do conhecimento aos da liberdade, da virtude, do respeito ao direito dos homens" (1). Essa afirmação inicial é indispensável, na introdução à leitura de Vigilância Sanitária: Proteção e defesa da saúde, pois muitas vezes o observador pode impressionar-se mais com as fortes tintas empregadas do que com a beleza do quadro. Com efeito, num contexto generalizado de riscos difusos à saúde, de falta de serviços para atender às necessidades de saúde das populações, e de crescente constitucionalização do direito à saúde, que passa a ser juridicamente exigível, é mais fácil impressionar-se com as cores do que verificar o avanço social subjacente aos fatos.
A evolução social que fez a saúde ser reconhecida como um dos direitos humanos representa importante argumento para o convencimento sobre a justeza da conclusão de Condorcet. De fato, a formalização do direito à saúde implica responsabilidade por sua garantia como direito individual, como direito social e, ainda, como diretamente dependente do grau de desenvolvimento socioeconômico, político e cultural dos Estados. Assim, é o equilíbrio entre a liberdade e a igualdade, em um ambiente de solidariedade social, que permite a definição do conteúdo do direito à saúde que será estabelecido em determinada sociedade. Ora, a solidariedade social só é possível quando se superam as barreiras que separam os homens, dividindo-os entre os que ensinam e os destinados a acreditar, os primeiros escondendo orgulhosamente o que se vangloriam de saber e os últimos recebendo com humildade o que aqueles se dignam revelar, "uns se elevando acima da razão e outros renunciando humildemente à sua, se colocando abaixo de toda a humanidade".
A leitura de Vigilância Sanitária: Proteção e defesa da saúde revela que o Brasil se encontra num delicado momento de construção da solidariedade social, em que alguns ainda pretendem desprezar os que renunciam à sua razão, ignorando que o estabelecimento da segurança sanitária, controlando também os riscos difusos à saúde, exige uma análise do tipo custo/benefício, a se realizar entre as vantagens de determinada atividade econômica e os prejuízos gerados para a saúde (quase sempre coletivos e difusos). Por outro lado, também o conhecimento científico relativo a esses riscos necessita ser desenvolvido, uma vez que o adequado equilíbrio entre liberdade e igualdade, que deve caracterizar a garantia do direito à saúde, só pode ser conseguido quando todos dispuserem das informações necessárias para decidir. Assim, é certamente um retrocesso construir um sistema nacional de segurança sanitária que exclui de seu objeto de interesse os riscos à saúde de origem ambiental, pois se estará promovendo um conhecimento preconceituoso, que ignorou uma importante variável do processo.
O cenário internacional, entretanto, começa a dar sinais que esboçam a retomada da evolução em direção ao triunfo da razão. De fato, reforça-se o caráter jurídico da garantia dos direitos humanos, que, além de ser objeto de interesse internacional, tem valorizado a atividade dos Estados destinada à sua efetiva ampliação. Igualmente, dissemina-se a convicção de que a existência de grandes contingentes de excluídos do processo de desenvolvimento - nos Estados e entre Estados - gera importantes riscos para esse mesmo processo. Desse modo, os Estados econômica e socialmente mais desenvolvidos têm buscado construir um direito - porque estão convencidos da necessidade de regulação formal dos principais comportamentos sociais - à saúde que reconheça o papel fundamental da organização social na garantia desse direito. Entretanto, em virtude da complexidade da matéria a ser regulada, é necessário que se lhe reconheça o caráter de questão de princípio, que concerne ao status do poder científico na democracia e aos direitos do homem (que tradicionalmente não se imagina possam estar em conflito). Também, é indispensável que a ética biomédica não perca seu caráter de ética aplicada, limitada, portanto, pela ética que informa a ordem pública sanitária. Isso significa, por exemplo, que em matéria de segurança sanitária não basta a decisão favorável de um comitê de ética em pesquisa (meras instituições acomodadoras no processo global de regulamentação de conflitos que opõem a saúde pública e a liberdade individual), mas que é necessário o envolvimento da autoridade pública para evitar os desvios éticos que podem decorrer da pesquisa biomédica. É, portanto, uma lógica jurídica que deve ser desenvolvida ante a incerteza da ciência.
Apenas para ilustrar a efetiva retomada da procura da melhor organização sanitária possível, refletindo a evolução racional da sociedade, a França, em 1º de julho de 1998, por meio da lei nº 98-535, reformou sua administração sanitária, sob orientação dos seguintes princípios (assim apresentados por Cadeau): (2)
"1. O risco zero, que não pode ser garantido, deve, entretanto, ser buscado pelo Estado, que é o garantidor da segurança sanitária;
"2. O princípio da precaução deve sempre guiar as autoridades competentes no exercício de seu poder de decisão;
"3. As regras de direito, de origem nacional ou comunitária, devem definir de modo suficientemente rigoroso as condições nas quais a segurança sanitária dos produtos pode ser assegurada;
"4. O controle da aplicação dessas regras deve ser efetuado por uma administração cuja missão seja claramente identificável, de modo que nenhum conflito de interesses venha entravar, nem seu exercício, nem sua credibilidade;
"5. O dispositivo de vigilância sanitária deve ser capaz de agrupar todas as informações pertinentes emanadas de organismos públicos e privados. Ele deve ser organizado de tal modo que os procedimentos de alerta das autoridades competentes e as recomendações que lhes sejam destinadas lhes permitam tomar, em tempo útil, as decisões necessárias."
O trabalho apresentado por Ediná Alves Costa sugere uma apreciação positiva da evolução brasileira relativa à segurança sanitária, embora se deva reconhecer que o grande esforço para compreender o "edifício normativo" que caracteriza a vigilância sanitária acentue, inevitavelmente, as cores fortes dos erros que retardam ou mesmo suspendem a marcha da razão. Creio, contudo, que o principal benefício dessa pesquisa - exaustiva - deva ser encontrado, exatamente, no conhecimento da evolução da regulamentação dos comportamentos de interesse sanitário no contexto em que as normas foram editadas. Tive o privilégio de acompanhar de perto a feitura dessa obra e sei que apenas alguém com sua disposição para o trabalho e persistência, mas, sobretudo, com a experiência somada ao espírito crítico, sempre demonstrado pela autora, poderia ter conseguido esse resultado. Por todos esses motivos, estou segura de estar prefaciando um clássico da literatura sanitária brasileira.
Sueli Gandolfi Dallari
Professora Titular, Faculdade de Saúde Pública, Universidade de São Paulo
Livre-Docente em Direito Sanitário, Universidade de São Paulo
Notas
(1) Condorcet. Esquisse d'un tableau historique des progrès de l'esprit humain. Paris: Flammarion; 1988. p. 79-89.
(2) Cadeau, Emmanuel. Recherche pharmaceutique et législation de sécurité sanitaire: réflexions à partir de la loi française du 28 mai 1996 relative au statut des produits de thérapies cellulaire et génique. Anais do V Seminário Internacional de Direito Sanitário, 3 a 7 de outubro de 1999. São Paulo: Centro de Estudos e Pesquisas de Direito Sanitário; 1999.
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